La COVID au Myanmar

Kai Ostwald, Université de Colombie britannique
Tun Myint, épidémiologiste consultant

Au milieu de l’année 2020, de nombreuses personnes au Myanmar ont ressenti un soulagement, car l’impact de la COVID-19 s’est avéré bien plus modeste que les craintes initiales du pire. En effet, le Myanmar se distinguait comme l’un des pays les moins touchés en nombre de cas. Cependant, une deuxième vague d’infections, quelques mois plus tard seulement, en a rapidement fait l’un des points chauds de l’Asie du Sud-Est. L’augmentation du nombre de cas a montré clairement ce qui n’était auparavant compris que de façon abstraite : le Myanmar est confronté à plusieurs défis – résultant principalement de ses transitions simultanées sur les plans politique, économique et conflictuel – qui le rendent particulièrement vulnérable à la pandémie et à ses effets à long terme.[1]

Ces défis se répartissent en trois grandes catégories. La première est économique. Des décennies d’auto-isolement ont laissé une partie importante de la population dans un état de précarité économique, avec peu ou pas d’épargne ménagère. Cette situation les rend très vulnérables à de brusques ralentissements économiques ainsi qu’à des fermetures prolongées des lieux de travail en raison des mesures de confinement. En effet, des rapports indiquent qu’en octobre, les difficultés financières poussaient un grand nombre de ménages à sauter régulièrement des repas, y compris dans la ville relativement développée de Yangon.

Deuxièmement, les infrastructures de santé publique du Myanmar restent relativement fragiles en raison d’un sous-financement chronique. Son ratio de médecins par rapport à la population, qui est d’environ 1 pour 1 500 habitants, reste bien inférieur au minimum de 1 pour 1 000 recommandé par l’OMS. Le ratio est nettement plus faible dans les zones rurales. En outre, la quasi-totalité des 38 hôpitaux tertiaires du pays sont situés dans les régions relativement développées de Yangon, Mandalay et Naypyidaw. Si le système de santé a bien géré la première vague modeste d’infections, il a montré des signes de saturation ou de dépassement de capacité un mois après l’arrivée de la deuxième vague.

Troisièmement, le conflit en cours dans les zones frontalières du Myanmar aggrave la vulnérabilité du pays à la pandémie. Plusieurs centaines de milliers de personnes déplacées à l’intérieur du pays (PDIP) vivent dans des camps à forte densité dans lesquels il est difficile de réduire les risques de contagion. Certaines frontières sont également poreuses, en particulier lorsque le conflit limite la portée de l’État officiel. Les pays voisins du Myanmar ayant un nombre élevé de cas, cela a augmenté le risque d’importation de cas, d’autant plus que la détérioration des conditions économiques et le renforcement des mesures de contrôle de la population ont incité un grand nombre de travailleurs migrants du Myanmar à rentrer chez eux.

Compte tenu de l’ampleur de ces défis et des contraintes plus générales en matière de ressources auxquelles l’État est confronté, la réponse du Myanmar à la pandémie a eu plusieurs aspects positifs. Sa capacité nationale de dépistage est passée de zéro à la mi-février à plus de 10 000 tests par jour à la mi-octobre. Les mesures mises en place lorsque les premiers cas ont été confirmés fin mars ont probablement contribué à endiguer l’ampleur de la vague initiale. Il s’agit notamment de la fermeture des voyages aériens entrants et de la fermeture éventuelle des frontières terrestres. En outre, une grande partie des rapatriés ont été mis en quarantaine pendant deux à trois semaines dans des installations fournies par le gouvernement, par exemple des écoles vides, des foyers, des monastères et même des stades. Une forte mobilisation collective a permis de répondre aux besoins logistiques des personnes en quarantaine.

Des tentatives pour atténuer les transmissions locales ont également été déployées. Les recommandations en matière de santé publique ont été largement diffusées et des limites ont été imposées aux rassemblements publics. Bien que la logistique soit difficile, de nombreux employés ont été poussés à travailler depuis leur domicile, y compris au sein du gouvernement. Les magasins vendant des biens non essentiels ont été incités à fermer temporairement, tout comme les usines. Ces mesures ont été généralement acceptées, bien qu’elles aient entraîné des perturbations et des difficultés économiques considérables : de nombreux acteurs du secteur de l’habillement, par exemple, se sont retrouvés soudainement sans travail et sans savoir quand et si les activités allaient reprendre. Les restrictions de mouvement, tant au niveau local que dans les régions/États du Myanmar, ont réduit encore plus le risque de transmission locale, mais ont également imposé des difficultés considérables à certaines personnes.

L’évolution rapide de la pandémie a créé beaucoup d’incertitude et s’est avérée difficile à gérer efficacement pour les gouvernements du monde entier. Le Myanmar ne fait pas exception. Les revirements de politique, les instructions ambiguës et les informations parfois contradictoires étaient très répandus, aggravant les tensions occasionnelles entre les fonctionnaires et le grand public. Néanmoins, l’éventail des mesures, probablement associées à une bonne dose de chance, a laissé le Myanmar avec moins de 450 cas confirmés à la mi-juillet, à un moment où la Malaisie voisine (et très développée) en comptait près de 9 000. Les taux de dépistage relativement faibles à ce moment-là signifiaient que les chiffres réels pouvaient bien être un peu plus élevés, mais il ne fait aucun doute qu’ils sont restés bien inférieurs aux craintes initiales d’un scénario catastrophe. En conséquence, de nombreuses mesures ont été assouplies, en partie aussi pour atténuer la souffrance économique à l’approche des élections de novembre.

Cependant, une épidémie en août, signalée pour la première fois dans l’État de Rakhine, dans l’ouest du pays, a changé la donne. Le nombre de cas a commencé à augmenter rapidement au début du mois de septembre, en particulier à Yangon, une ville très peuplée. Au fur et à mesure que de nouveaux cas apparaissaient dans le pays, de nombreuses restrictions et des confinements obligatoires ont été réimposés. Un sentiment de crise est revenu, sous une forme plus aiguë, car le nombre de cas confirmés était élevé. Pour beaucoup, les mois d’activité économique restreinte déclenchés par la première vague les ont laissés particulièrement mal préparés à faire face à de nouvelles fermetures. De nombreuses mesures de secours ont été mises en place, mais l’ampleur des besoins des communautés vulnérables était telle que leurs effets étaient au mieux limités.  

Les conséquences à long terme de la pandémie ne sont pas encore claires. Au moment où nous rédigeons ces lignes, la pandémie ne semble pas avoir réduit de manière significative l’appui à la LND. Certains éléments de la réponse ont toutefois accentué les tensions entre le gouvernement civil et l’armée, et ont mis en évidence la nature gênante et peut-être finalement intenable de l’accord de facto de partage du pouvoir entre les deux. L’année prochaine, on verra si la crise précipitera des changements institutionnels plus profonds, comme la crise financière asiatique de 1997/98 l’a fait dans certains pays voisins d’Asie du Sud-Est. Quoi qu’il en soit, la tendance du pouvoir central à s’appuyer sur les gouvernements de niveau intermédiaire et local pour formuler et mettre en oeuvre des mesures d’endiguement, plutôt que de les imposer de manière rigide du haut vers le bas par l’intermédiaire de l’armée ou de la police contrôlée par l’armée, peut en fin de compte être reconnue comme un test important (et largement involontaire) pour une plus grande décentralisation.

 


[1]Cette note est basée sur un chapitre à paraître de Kai Ostwald et Tun Myint intitulé « Myanmar: Pandemic in a Time of Transition ». Il paraîtra dans COVID-19 in Asia : Law and Policy Contexts, édité par Victor V. Ramraj et publié par Oxford University Press.